映象新闻

退而言之，倘若宗教控制能够遍及中国各地及其亿万斯民，也未必能胜任愉快地调整一个流动性一日千里、陌生性相见不识、复杂性今非昔比的大型社会。

[3] 2007年９月生效的第三个铁路一揽子方案（欧盟第2007/58/EG指令）要求全面开放跨境运输市场以及改善乘客权利等。[1]但政企分开只是铁路改革的第一步，之后还面临着更为错综复杂的诸多难题。

[11]在铁路领域形成竞争性的市场结构后，改革成败的关键因素就是如何建构政府的监管体系。政府监管在2013年3月的国务院机构改革中，最引人注目的莫过于与共和国同岁的铁道部被撤并，新组建成立中国铁路总公司。参见潘振峰、荣朝和：《从英国铁路引入竞争的尝试看铁路改革与重组》，《铁道学报》2004年第3期，第105页。摘要: 铁路行业的政企分开拉开了铁路改革的大幕，未来的改革道路需要法治来保障。所以应当首先将具有自然垄断性质的铁路基础设施和非自然垄断性质的铁路运营分开，建构铁路运营的竞争平台，创造平等的竞争条件。

功能私有化则指国家仍然承担监管和保障责任，但公共任务的履行则通过特许经营等公私合作的方式交由私人去完成。因此，必须先用法律来确定网运分离的基本模式以及限制对铁路基础设施进行实质私有化，然后再构建相应的政府监管法律体制。摘要: 铁路行业的政企分开拉开了铁路改革的大幕，未来的改革道路需要法治来保障。

功能私有化则指国家仍然承担监管和保障责任，但公共任务的履行则通过特许经营等公私合作的方式交由私人去完成。② 德国《基本法》第87e条第3款对形式私有化及实质私有化的限制作出了明确规定：联邦铁路以私法经济企业形式运营。无论后续的监管制度如何设计，都无法实现改革的初衷，也无法保护公共利益。欧盟的每一个一揽子立法都具体规定了改革的目的和时间表，使铁路改革有了明确的路线图。

无论采取哪种模式，都应该从促进竞争，提高铁路运营效率的目的出发。现行《铁路法》是计划经济的产物，其所确立的高度集中、统一指挥、半军事化、政企不分的铁路管理体制已经与铁路改革的基调格格不入，亟需修改。

在货运方面则实行网运分离，成立国有货运公司，但不拥有路网，而是通过租赁从各个客运公司取得路网的使用权。因此，可以借鉴德国作法，②在铁路基本法中明确规定，铁路企业以私法上的公司形式运营，但铁路基础设施属于国有，国家控股，如果要转让股份，必须有法律依据。参见潘振峰、荣朝和：《从英国铁路引入竞争的尝试看铁路改革与重组》，《铁道学报》2004年第3期，第105页。引用请以发表文稿为准。

但每个阶段都应该立法先行。满足以下条件则构成一个垄断瓶颈: 市场中存在规模经济和范围经济以及沉没成本。同时要制定严格的安全技术标准和安全监管法律规范，在铁路局下设专门的安全监管部门，对铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全进行严格监管，对安全事故进行独立的调查处理并向公众公布结果。国务院2013年3月14日发布的《国务院关于中国铁路总公司有关问题的批复》中规定，中国铁路总公司是中央管理的国有独资企业。

此外，还要修改相关铁路行政法规和规章，为铁路改革提供法律依据和制度保障。在铁路改革漫长而艰难的航程中，需要法治来保驾护航。

只有铁路基础设施（包括铁路路网、车站和附属设施等）因为具有规模经济效益、范围经济效益以及高额的沉淀成本，而具有自然垄断性质，不宜由多个企业来提供。各国因为交通、地理、经济以及文化条件的不同，铁路改革的路径和目标、经验和教训也各异。

铁路改革事关国民经济发展和大众利益，不能再依靠政策调整或摸着石头过河。不过，从其他国家铁路改革的经验来看，没有证据表明网运合一的模式具有优越性。网运分离是实现直接竞争的基础，在新修改的《铁路法》中应当把这种模式确定下来。因此，在改革启动之前就需要设计总体规划，明确改革的目标和步骤，并通过立法程序使改革获得合法性和民主正当性。日本则相反，因为人口密度高，所以在客运方面实行网运合一，将原来的国铁按地域横向拆分为六个公司，本州岛的三个公司成功上市，实现实质私有化。因为其优化了基础设施的经济地位，同时也使运营公司没有运营方面的负担，消除了铁路运输与公路运输竞争的制度性障碍。

该理论主张, 垄断市场也可以实现竞争，只要保持市场进入的完全自由, 不存在特别的进出市场成本, 潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞争行为。在铁路运营方面，则打破垄断，将货运和客运分为多个运营公司，重构竞争主体，引入市场竞争。

而在这方面，我国存在着较多的法律空白，亟需填补。铁路改革是复杂的系统工程且作为基础设施关系到国计民生。

③可竞争市场( contestable markets) 理论是英国铁路改革的理论基础，由鲍莫尔等人于1982 年提出。其次，在铁路方面的制度改革需要谨慎小心、循序渐进地进行。

[6]我国铁路改革政企分开的方向已经确定，但改革的总体目标和具体步骤尚不明确。在存在自然垄断的规模经济和范围经济时，垄断者因此能够以较低的成本提供相同的产品和服务, 其他竞争者则难以生存。在铁路产业内部引入竞争, 必须充分考虑规模经济和范围经济的影响, 处理好规模经济与市场竞争的关系, 实现既有利于保持竞争又有利于发挥规模经济的有效竞争。瑞典、英国和欧盟国家在铁路改革中即采取了网运分离的模式，即将铁路基础设施和运输经营相分离。

最后，消除铁路市场进入和退出的障碍，降低沉淀成本，提高可竞争性。在铁路改革领域亦如此。

后来又制定了一系列专门法律来为具体落实解决企业重组和债务清算问题。所以应当首先将具有自然垄断性质的铁路基础设施和非自然垄断性质的铁路运营分开，建构铁路运营的竞争平台，创造平等的竞争条件。

[8]但有舆论抨击市场化改革会导致国有铁路企业私有化。如果市场中存在沉没成本，由于先进入市场的企业已经支付了沉没成本, 该成本日后不再计入, 但其他潜在的竞争者则必须支付该成本, 因此先入者就能够通过降价威胁来排斥市场中潜在的竞争者。

政府监管在2013年3月的国务院机构改革中，最引人注目的莫过于与共和国同岁的铁道部被撤并，新组建成立中国铁路总公司。[7]我国的铁路总公司在政企分开后，如何进一步拆分，是采取网运分离的所谓竖切模式，还是运用网运合一的所谓横切模式，是目前我国专家学者关于铁路下一步改革的争论核心问题。铁路改革的关键是通过法律来构建有效的政府监管体制，明确监管的内容、方式和机构。改革中国家利益、公共利益、企业利益和消费者利益之间错综复杂的关系需要法律来调整。

例如，瑞典自2002年起也开始用招标的方式实现竞争。网运合一则仅局限于货运领域，而且基础设施只是被简单维护，大部分路线都有重复，由两个竞争者来运营。

根据国务院公布的国家铁路局的《三定方案》，铁路局下设的安全监察司、运输监管司、工程监管司、设备监管司等分别负责相关监管事务。四、结语李克强总理日前强调指出，要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。

德国铁路改革的历程验证了这一点。例如，监管不能取代网运分离。